第三節(jié) 其他抽象行政行為

　　一、其他規(guī)范性文件的概念和特征

　�。ㄒ唬┢渌�規(guī)范性文件的概念是指各級(jí)各類國家行政機(jī)關(guān)為實(shí)施法律、執(zhí)行政策，在法定權(quán)限內(nèi)制定的，除行政法規(guī)和規(guī)章以外具有普通約束力的決定、命令及行政措施等。

　�。ǘ�）其他規(guī)范性文件的特征

　　1.主體的廣泛性。

　　2.效力的多層級(jí)性與從屬性。

　　3.規(guī)范性和普遍性。

　�。ㄈ�）其他規(guī)范性文件與行政立法、抽象行政行為、具體行政行為的關(guān)系

　　1.其他規(guī)范性文件與行政立法關(guān)系

　　制定其他規(guī)范性文件與行政立法有著密不可分的聯(lián)系，即二者都是行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為，制定其他規(guī)范性文件要以法律、行政法規(guī)和行政規(guī)章作為依據(jù)。從表現(xiàn)形式看，其他規(guī)范性文件與行政立法亦有著某種相似之處。但二者間也存在著以下主要區(qū)別：

　�。�1）制定主體范圍不同；（2）效力大小不同；（3）可予規(guī)范的內(nèi)容不同；（4）制定的程序不同。

　　2.其他規(guī)范性文件與抽象行政行為的關(guān)系。

　　抽象行政行為是相對(duì)于具體行政行為而言的。制定其他規(guī)范性文件的行為是抽象行政行為的一種，并且是一種數(shù)量較多的較為普遍的表現(xiàn)形式。

　　3.其他規(guī)范性文件與具體行政行為的關(guān)系。

　　制定其他規(guī)范性文件是一種抽象行政行為，在其效力所及的范圍內(nèi)，對(duì)于任何單位和個(gè)人都具有一定程度的普遍約束力。具體行政行為是針對(duì)特定人或特定事作出的具有特定的行政法上的權(quán)利和義務(wù)內(nèi)容的行政處理決定，在一定范圍內(nèi)，其他規(guī)范性文件也是行政機(jī)關(guān)作出某種具體行政行為的依據(jù)。

　　二、制定其他規(guī)范性文件的作用

　　制定其他規(guī)范性文件的活動(dòng)在實(shí)踐中大量存在，從加強(qiáng)和健全行政管理和行政法制的角度看有其合理性和必然性。從法律依據(jù)上說，法律、法規(guī)規(guī)定了國家各級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)布具有普遍約束力的決定、命令和規(guī)定行政措施的權(quán)力，從而使得其他規(guī)范性文件的制定權(quán)具備了法律 基礎(chǔ)。從實(shí)際生活看，不享有規(guī)章制定權(quán)的中央行政機(jī)關(guān)和地方政府及其下屬機(jī)關(guān)，常常需要制定一些規(guī)范性文件。這些規(guī)范在實(shí)踐中發(fā)揮了極大的作用，從而使得國家行政機(jī)關(guān)在實(shí)行其他規(guī)范性文件的制定權(quán)時(shí)有了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。制定其他規(guī)范性文件的作用主要體現(xiàn)在：⑴有利于規(guī)范政府行為，加強(qiáng)和完善我國各級(jí)政府的行政法制工作；⑵有利于提高政府機(jī)關(guān)的行政效率，解決行政管理過程中出現(xiàn)的新問題；⑶有利于促進(jìn)和完善我國的行政立法工作；⑷有利于調(diào)動(dòng)和發(fā)揮地方各級(jí)人民政府及所屬部門的積極性。

　　三、制定其他規(guī)范性文件存在的主要問題

　　制定其他規(guī)范性文件在行政管理中起著無可否認(rèn)的作用，但另一方面應(yīng)該看到實(shí)踐中也存在不少問題。

　　（1）宏觀上存在著某些混亂。（2）越權(quán)情況嚴(yán)重。（3）其內(nèi)容與上一級(jí)規(guī)范性文件不相符合甚至出現(xiàn)抵觸的情況屢見不鮮，從而使得行政法規(guī)、行政規(guī)章在實(shí)施申發(fā)生變形。（4）在制定依據(jù)方面，不以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)。（5）在制定程序上，沒有遵循必要的程序規(guī)則。

　　四、完善制定其他規(guī)范性文件的程序

　　要使其他規(guī)范性文件發(fā)揮其應(yīng)有的廣泛作用，解決目前制定其他規(guī)范性文件出現(xiàn)的諸多問題，關(guān)鍵是完善制定其他規(guī)范性文件的程序。⑴起草。由既懂行政專門業(yè)務(wù)又熟悉法律和政策的專門人員或?qū)ｉT班子認(rèn)真負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作。⑵協(xié)商協(xié)調(diào)。⑶征求、聽取意見。起草過程中應(yīng)聽取有關(guān)行政管理專家或技術(shù)專家、法律專家的意見。⑷審核、簽批。草案成稿后，一般由行政機(jī)關(guān)秘書部門的負(fù)責(zé)人或法制工作部門的負(fù)責(zé)人或負(fù)責(zé)擬稿職能部門的負(fù)責(zé)人承擔(dān)審核任務(wù)。

　　五、對(duì)其他規(guī)范性文件的監(jiān)督

　�。�1）行政監(jiān)督。（2）司法監(jiān)督

　　制定其他規(guī)范性文件的活動(dòng)屬于行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為，對(duì)其監(jiān)督主要有兩種方式：一種是行政監(jiān)督，即各級(jí)人民政府發(fā)現(xiàn)其所屬部門制定的其他規(guī)范性文件的內(nèi)容與行政法規(guī)或行政規(guī)章相抵觸時(shí)，有權(quán)撤銷或改變。同樣，上級(jí)人民政府發(fā)現(xiàn)下級(jí)人民政府制定的其他規(guī)范性文件與行政法規(guī)、行政規(guī)章和上一級(jí)規(guī)范性文件相抵觸時(shí)，亦有權(quán)撤銷或改變。這種監(jiān)督主要通過建立備案審查制度和行政復(fù)議制度來解決。第二種方式是司法監(jiān)督，即人民法院通過司法審查活動(dòng)審查行政機(jī)關(guān)具體行政行為合法性的同時(shí)，還要對(duì)作出該具體行政行為所依據(jù)的各種規(guī)范性文件是否合法進(jìn)行鑒別、評(píng)價(jià)和判斷。這種通過司法審查予以監(jiān)督的方式將隨著行政訴訟法的全面實(shí)施愈顯重要，它是一種普遍、有效的監(jiān)督方式。

( 責(zé)任編輯:阮老師)

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