第四章 抽象行政行為

　　第一節(jié) 抽象行政行為概述

　　一、抽象行政行為的概念

　　抽象行政行為可以從動(dòng)態(tài)和靜態(tài)兩個(gè)方面進(jìn)行考察分析。從動(dòng)態(tài)方面看，抽象行政行為是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定的人和不特定的事，制定具有普遍約束力的行為規(guī)則的行為。從靜態(tài)方面看，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定的人和不特定的事，制定的具有普遍約束力的行為規(guī)則，包括行政法規(guī)、行政規(guī)章和其他具有普遍約束力的決定、命令等。

　　二、抽象行政行為的特征

　�。�1）對(duì)象的普遍性。抽象行政行為以普遍的、不特定的人或事為行為對(duì)象，即它針對(duì)的是某一類人或事，而非特定的人或事。

　�。�2）效力的普遍性和持續(xù)性。首先，抽象行政行為具有普遍的效力，它對(duì)某一類人或事具有約束力。其次，抽象行政行為具有后及力，它不僅適用于當(dāng)時(shí)的行為或事件，而且適用于以后將要發(fā)生的同類行為或事件。

　　（3）準(zhǔn)立法性。抽象行政行為在性質(zhì)上屬于行政行為，但它具有普遍性、規(guī)范性和強(qiáng)制性的法律特征，并須經(jīng)過(guò)起草、征求意見(jiàn)、審查、審議、通過(guò)、簽署、發(fā)布等一系列程序。

　�。�4）不可訴性。抽象行政行為不能成為行政訴訟的直接對(duì)象。

　　三、抽象行政行為的分類

　　1）以抽象行政行為的制定依據(jù)、內(nèi)容和目的為標(biāo)準(zhǔn)，可以將抽象行政行為分為制定執(zhí)行性、補(bǔ)充性、試驗(yàn)性行為規(guī)則。

　　2）以抽象行政行為的權(quán)力來(lái)源為標(biāo)準(zhǔn)，可以將抽象行政行為分為依授權(quán)制定行為規(guī)則的行為和依職權(quán)制定行為規(guī)則的行為。

　　3）最常見(jiàn)的分類以抽象行政行為的規(guī)范程度與效力等級(jí)為標(biāo)準(zhǔn)所作的劃分。即行政機(jī)關(guān)的行政立法行為和行政機(jī)關(guān)除行政立法行為以外的其他抽象行政行為。

　　四、抽象行政行為有效成立的條件

　　行政立法有效成立的要件：（1）行政立法經(jīng)享有相應(yīng)行政立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)討論決定；（2）行政立法經(jīng)行政首長(zhǎng)簽署；（3）行政立法公開(kāi)發(fā)布。

　　其他抽象行政行為的成立要件：（1）不完全以相應(yīng)行政機(jī)關(guān)正式會(huì)議討論決定為必要要件；（2）行政首長(zhǎng)簽署（包括正副職行政首長(zhǎng)）；（3）公開(kāi)發(fā)布，包括在正式出版物上登載，或者以布告、公告、通告等形式在一定的公共場(chǎng)所或行政辦公場(chǎng)所張貼，或者通過(guò)當(dāng)?shù)貜V播、電視等播放。

　　第二節(jié) 行政立法行為

　　一、行政立法的概念與特點(diǎn)

　�。ㄒ唬┬姓�立法的概念

　　行政立法是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的權(quán)隈和程序，制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動(dòng)。

　�。ǘ�）行政立法的特點(diǎn)

　　我國(guó)的行政立法，是“行政”性質(zhì)和“立法”性質(zhì)的有機(jī)結(jié)合。它既具有行政的性質(zhì)，是一種抽象行政行為，又具有立法的性質(zhì)，是一種準(zhǔn)立法行為。

　　1、行政立法的“行政”性質(zhì)主要表現(xiàn)在：（1）行政立法的主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)；（2）行政立法所調(diào)整的對(duì)象主要是行政管理事務(wù)及與行政管理密切關(guān)聯(lián)的事務(wù)；（3）行政立法的根本目的是實(shí)施和執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律，實(shí)現(xiàn)行政管理職能。

　　行政立法行為與具體行政行為的區(qū)別：⑴主體范圍不同。行政立法是法律特別規(guī)定的，并不是所有行政機(jī)關(guān)都能進(jìn)行行政立法，但具體行政行為能由所有相應(yīng)行政機(jī)關(guān)實(shí)施。⑵對(duì)象不同。行政立法是針對(duì)普遍的、不特定的人或事；而具體行政行為是針對(duì)具體的特定的個(gè)別人或事。⑶在效力的持續(xù)性上有所不同。行政立法所立之法的時(shí)間效力較長(zhǎng)，具有持續(xù)性，且能多次適用，在未被依法撤消或廢止之前，仍然有效須予執(zhí)行；而具體行政行為的效力通常是一次性的。⑷程序的嚴(yán)格程度不同。行政立法程序一般較具體行政行為要更為正式、嚴(yán)格，具體行政行為程序相對(duì)要簡(jiǎn)單、靈活。

　　2、行政立法的“立法”性質(zhì)主要表現(xiàn)在：（1）行政立法是有權(quán)行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家，以國(guó)家名義創(chuàng)制法律規(guī)范的活動(dòng)；（2行政立法所制定的行為規(guī)則屬于法的范疇，具有法的基本特征；（3）行政立法必須遵循相應(yīng)的立法程序。

　　行政立法與權(quán)力機(jī)關(guān)立法的區(qū)別：⑴立法主體不同：權(quán)力機(jī)關(guān)立法的主體是人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，行政立法的主體則是有權(quán)行政機(jī)關(guān)。⑵立法權(quán)的來(lái)源不同：權(quán)力機(jī)關(guān)立法權(quán)直接來(lái)源于人民的授權(quán)，是憲法規(guī)定權(quán)力機(jī)關(guān)享有的立法權(quán)，而行政立法權(quán)則有一部分來(lái)源于憲法規(guī)定，另一部分來(lái)自于權(quán)力機(jī)關(guān)或上級(jí)行政機(jī)關(guān)的授權(quán)。⑶立法的內(nèi)容不同：權(quán)力機(jī)關(guān)立法所涉及的內(nèi)容通常是有關(guān)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活中的基本制度和重大問(wèn)題，而行政立法內(nèi)容通常是有關(guān)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化事務(wù)中的具體管理問(wèn)題。⑷所立之法的效力等級(jí)不同：權(quán)力機(jī)關(guān)所立之法的效力高于其執(zhí)行機(jī)關(guān)所立之法的效力。⑸立法的程序不同：權(quán)利機(jī)關(guān)立法程序要正式、嚴(yán)格得多。行政立法程序相對(duì)比較簡(jiǎn)單、靈活。⑹立法的形式不同：權(quán)力機(jī)關(guān)立法文件通常以“法典”或“法”的形式頒布，而行政機(jī)關(guān)立法則以“條例”、“規(guī)定”、“辦法”的形式頒布。⑺立法效果不同：權(quán)力機(jī)關(guān)立法的穩(wěn)定性比行政立法的穩(wěn)定性強(qiáng)，其時(shí)間效力一般長(zhǎng)于行政立法的時(shí)間效力，但行政立法比權(quán)力機(jī)關(guān)立法的靈敏度高，適應(yīng)性強(qiáng)。

　　二、行政立法的分類

　　1.一般授權(quán)立法和特別授權(quán)立法

　　行政立法依其立法權(quán)力的來(lái)源不同，可以分為一般授權(quán)立法和特別授權(quán)立法。所謂一般授杈立法，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)直接依照憲法和有關(guān)組織法規(guī)定的職權(quán)制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動(dòng)。所謂特別授權(quán)立法，是指依據(jù)特定法律、法規(guī)授權(quán)或者依據(jù)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)通過(guò)專門(mén)決議的委托，制定規(guī)范性法律文件行為。特別授權(quán)立法通常有以下特點(diǎn)：（1）特別授權(quán)立法是單向的。（2）特別授權(quán)立法的授權(quán)方和承受方，都必須是憲法和組織法賦予有關(guān)立法權(quán)的機(jī)關(guān)。（3）特別授權(quán)立法的“立法權(quán)”基于法律、法規(guī)授權(quán)或委托決議而取得。（4）對(duì)特別授權(quán)立法的程序、內(nèi)容、范圍、時(shí)間必須有所限制。（5）特別授權(quán)立法不能同憲法、法律和全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)規(guī)定的基本原則相抵觸。

　　2.中央行政立法和地方行政立法

　　行政立法依據(jù)行使行政立法權(quán)的主體不同，可分為中央行政立法和地方行政立法。中央行政立法：國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院各部門(mén)制定部門(mén)規(guī)章的活動(dòng)稱為中央行政立法。地方行政立法是指一定層級(jí)以上的地方人民政府制定行政規(guī)章的活動(dòng)。在我國(guó)，目前有權(quán)進(jìn)行地方行政立法的機(jī)關(guān)包括省、自治區(qū)、直轄市的人民政府，以及省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府。

　　3.執(zhí)行性立法、補(bǔ)充性立法和試驗(yàn)性立法

　　依據(jù)行政立法內(nèi)容、目的的不同，可以將行政立法分為執(zhí)行性立法、補(bǔ)充性立法和試驗(yàn)性立法。（1）執(zhí)行性立法，是指為了執(zhí)行法律或地方性法規(guī)以及上級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)布的規(guī)范性文件而作出具體的規(guī)定，以便于更切合實(shí)際情況的行政立法活動(dòng)。（2）補(bǔ)充性立法，是為了補(bǔ)充已經(jīng)發(fā)布的法律、法規(guī)而制定規(guī)范性文件的活動(dòng)。（3）試驗(yàn)性立法，是指行政機(jī)關(guān)基于有權(quán)機(jī)關(guān)或法律的特別授權(quán)，對(duì)本應(yīng)由法律規(guī)定的事項(xiàng)，在條件尚不充分、經(jīng)驗(yàn)尚未成熟或社會(huì)關(guān)系尚未定型的情況下，先由行政機(jī)關(guān)作出有關(guān)規(guī)定，經(jīng)過(guò)一段試驗(yàn)期以后，再總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，由法律正式規(guī)定下來(lái)。

　　三、行政立法的主體及其權(quán)限

　　（一）行政立法的主體

　　指依法取得行政立法權(quán)，可以制定行政法規(guī)或行政規(guī)章的國(guó)家行政機(jī)關(guān)。我國(guó)行政立法的主體為：（1）國(guó)務(wù)院；（2）國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)；（3）國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；（4）省、自治區(qū)、直轄市人民政府；（5）省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府；（6）經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府；（7）經(jīng)濟(jì)特區(qū)的市人民政府。行政立法的權(quán)限劃分：

　�。ǘ�）行政立法權(quán)限

　　是指行政立法主體行使相應(yīng)立法權(quán)力的范圍和程度（1）國(guó)務(wù)院的立法權(quán)限。《憲法》第89條第1款規(guī)定，國(guó)務(wù)院有權(quán)“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令”。由此確定了國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的立法權(quán)。（2）國(guó)務(wù)院各部門(mén)的行政立法權(quán)限。國(guó)務(wù)院是由各部、各委員會(huì)、審計(jì)機(jī)關(guān)和直屬機(jī)構(gòu)組成的，根據(jù)憲法和國(guó)務(wù)院組織法的規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部、委可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決議、命令，在本部門(mén)的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章。由此確定了國(guó)務(wù)院各部委的行政規(guī)章制定權(quán)。（3）有關(guān)地方人民政府的行政立法權(quán)限。根據(jù)《地方組織法》第51條的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，制定規(guī)章。另外，地方人民政府也可以根據(jù)同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)制定規(guī)章。

　　四、行政立法的原則

　　行政立法原則是貫穿于行政立法的始終，通過(guò)各種行政法律規(guī)范所體現(xiàn)的一種基本準(zhǔn)則，這種準(zhǔn)則體現(xiàn)于行政立法過(guò)程之中，并統(tǒng)率和指導(dǎo)著整個(gè)行政立法過(guò)程。根據(jù)我國(guó)的法律理論，結(jié)合我國(guó)的行政立法實(shí)踐，行政立法的原則應(yīng)該包括：

　�。ㄒ唬┮婪�立法原則

　　行政立法必須依法進(jìn)行。“依法”中的法主要指憲法和法律，但也包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例。依法立法包含四層含義：

　�。�1）依據(jù)憲法和組織法規(guī)規(guī)定的權(quán)限立法。（2）依據(jù)法律、法規(guī)關(guān)于相應(yīng)問(wèn)題的規(guī)定立法；（3）依據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定的程序立法；（4）行政緊急立法的行使必須符合憲法所設(shè)定的緊急狀態(tài)條件。

　�。ǘ�）民主立法原則

　　民主立法原則是指行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定進(jìn)行行政立法時(shí)，應(yīng)通過(guò)各種方式聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)，保證民從廣泛地參與行政立法。

　　民主立法原則包括以下幾個(gè)方面內(nèi)容：

　�。�1）行政立法草案應(yīng)提前公布，并附以立法說(shuō)明；（2）將聽(tīng)取意見(jiàn)作為立法的必經(jīng)環(huán)節(jié)和法定程序；（3）要向人民公布對(duì)立法意見(jiàn)的處理結(jié)果；

　�。�4）要正式公布已通過(guò)的行政立法文件，對(duì)直接涉及公民權(quán)利義務(wù)的行政立法應(yīng)特別規(guī)定實(shí)施時(shí)間；（5）設(shè)置專門(mén)的行政立法咨詢機(jī)關(guān)和咨詢程序。

　�。�6）違反民主立法原則的行政立法應(yīng)當(dāng)視為無(wú)效。

　　（三）加強(qiáng)管理與增進(jìn)權(quán)益相協(xié)調(diào)原則

　　任何行政立法都有其立法目的和指導(dǎo)思想。而行政立法的目的是有層次的。行政立法一方面要為國(guó)家行政管理活動(dòng)提供具體的法律依據(jù)， 從而保證行政活動(dòng)的順利進(jìn)行， 維護(hù)國(guó)家和社會(huì)生活的正常運(yùn)行；另一方面，當(dāng)行政立法涉及到對(duì)公民行使民主權(quán)利的行為的管理時(shí)，必須注意規(guī)定得合理適當(dāng)，不能不當(dāng)?shù)叵拗埔灾羷儕Z公民的合法權(quán)益，要注意正確處理好維護(hù)行政權(quán)力的有效性與保障公民權(quán)利之間的關(guān)系。

　　五、行政立法的程序

　　行政立法程序是指行政立法主體依法定權(quán)限制定行政法規(guī)和行政規(guī)章所應(yīng)遵循的步驟、方式和順序。具體指行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定，制定、修改、廢止行政法規(guī)和規(guī)章的活動(dòng)程序。根據(jù)《行政法規(guī)制定程序暫行條例》的規(guī)定，結(jié)合近年來(lái)的立法實(shí)踐，行政立法程序可以概括為：

　�。ㄒ唬┮�(guī)劃是指各級(jí)人民政府的法制機(jī)構(gòu)，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃所規(guī)定的任務(wù)，編制有指導(dǎo)性的行政立法的五年規(guī)劃和年度計(jì)劃。

　�。ǘ�）起草是指對(duì)列入規(guī)劃的需要制定的行政法規(guī)和規(guī)章，由人民政府各主管部門(mén)分別草擬法案。

　�。ㄈ�）征求意見(jiàn) 制定行政法規(guī)、規(guī)章最具有實(shí)質(zhì)意義的程序是征求意見(jiàn)。

　�。ㄋ模�審查是指行政法規(guī)、規(guī)章草案擬定以后，送交政府主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行審議、核查的制度。

　�。ㄎ澹┩ㄟ^(guò)是指法規(guī)、規(guī)章的起草、審查完畢后，交由主管機(jī)關(guān)的正式會(huì)議討論表決的制度。

　　（六）發(fā)布與備案

　　發(fā)布是行政法規(guī)、規(guī)章生效的必經(jīng)程序和必要條件。備案是指將已經(jīng)發(fā)布的行政法規(guī)、行政規(guī)章上報(bào)法定的機(jī)關(guān)，使其知曉，并在必要時(shí)備查的程序。

　　六、對(duì)行政立法的監(jiān)督

　　行政立法由于具有普遍約束力和強(qiáng)制執(zhí)行力，因此一旦它們違法或不適當(dāng)，將造成對(duì)公民或組織權(quán)益的廣泛的和嚴(yán)重的損害，因此應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)對(duì)行政立法的監(jiān)督和審查。對(duì)行政立法監(jiān)督主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　（一）權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督：權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督，既可以是事前監(jiān)督，也可以是事后監(jiān)督。

　�。ǘ�）上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)行政立法的監(jiān)督

　　上下級(jí)行政機(jī)關(guān)的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。上級(jí)行政機(jī)關(guān)當(dāng)然享有對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)立法的監(jiān)督權(quán)。

　�。ㄈ�）人民法院對(duì)行政立法的監(jiān)督：人民法院享有審理行政案件、裁決行政爭(zhēng)議的權(quán)限。由于人民法院在審理行政案件、裁決行政爭(zhēng)議時(shí)要參照行政規(guī)章，因此，就要對(duì)行政規(guī)章進(jìn)行司法審查，就要確定行政立法是否合法有效，是否越權(quán)，是否違反法定程序。

( 責(zé)任編輯:阮老師)

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