第二節(jié) 國(guó)家行政機(jī)關(guān)

　　一、國(guó)家行政機(jī)關(guān)的概念、性質(zhì)和特征

　�。ㄒ唬﹪�(guó)家行政機(jī)關(guān)的概念

　　國(guó)家行政機(jī)關(guān)，是指國(guó)家根據(jù)其統(tǒng)治意志，按照憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定設(shè)立的，依法享有并運(yùn)用國(guó)家行政權(quán)，負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家各項(xiàng)行政事務(wù)進(jìn)行組織、管理、監(jiān)督和指揮的國(guó)家機(jī)關(guān)。

　�。ǘ�）國(guó)家行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)

　　在社會(huì)主義國(guó)家，一切國(guó)家權(quán)力屬于人民。行政機(jī)關(guān)由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，行使國(guó)家行政管理權(quán)，對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。國(guó)家行政機(jī)關(guān)從屬于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，必須嚴(yán)格依據(jù)憲法和法律，并受到權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

　�。ㄈ�）國(guó)家行政機(jī)關(guān)的特征

　�。�1）具有高度的政治性和權(quán)威性；（2）具有執(zhí)行性和法律從屬性；（3）具有相對(duì)獨(dú)立性；（4）具有適應(yīng)性和創(chuàng)造性；（5）具有統(tǒng)一性和層組性。（6）具有社會(huì)性、專業(yè)性和服務(wù)性。

　　二、國(guó)家行政機(jī)關(guān)與相關(guān)概念的區(qū)別

　　（一）國(guó)家行政機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和軍事管理機(jī)關(guān)的區(qū)別

　　1.任務(wù)和職權(quán)不同。

　　2.組織和活動(dòng)方式不同。

　　3.是否具有能動(dòng)性不同。

　�。ǘ�）國(guó)家行政機(jī)關(guān)與行政組織、行政機(jī)構(gòu)的區(qū)別

　　國(guó)家行政機(jī)關(guān)與行政組織、行政機(jī)構(gòu)，是一組既密切聯(lián)系，又有一定區(qū)別的概念。

　　1.國(guó)家行政組織，是為實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的有效管理，由國(guó)家按照憲法、組織法和法律規(guī)定的條件和程序設(shè)立并負(fù)責(zé)國(guó)家行政事務(wù)管理的特殊社會(huì)組織，包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)和國(guó)家行政機(jī)構(gòu)。行政法上所謂的行政組織，是指一切行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)構(gòu)的綜合體，包括機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)相互間的橫向聯(lián)系和縱向結(jié)構(gòu)。

　　2.國(guó)家行政機(jī)關(guān)，是指從中央到地方的各級(jí)人民政府及其他具有法人資格，能以自己的名義行使行政權(quán)并承擔(dān)因此而產(chǎn)生的法律責(zé)任的行政單位。

　　3.行政機(jī)構(gòu)，是指構(gòu)成國(guó)家行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部各單位，它是為行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)服務(wù)的，對(duì)外不能以自已的名義發(fā)布決定的和命令，其行為的一切法律后果皆歸屬于其所屬行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)是聯(lián)結(jié)各行政機(jī)構(gòu)的綜合體。

　　4.在國(guó)家行政機(jī)關(guān)、行政組織和行政機(jī)構(gòu)這組概念中，只有行政機(jī)關(guān)具有行政主體的資格，可以成為行政法律關(guān)系中的一方特定主體。行政機(jī)構(gòu)一般可作為行政相對(duì)方而成為行政法律關(guān)系的一方主體，只有在法定授權(quán)的情況下，才能成為行政主體。而行政組織則沒(méi)有獨(dú)立成為行政法律關(guān)系主體的任何可能性。

　　三、具有行政主體資格的國(guó)家行政機(jī)關(guān)

　�。ㄒ唬┲醒胄姓�機(jī)關(guān)

　　所轄區(qū)域及事務(wù)范圍涉及全國(guó)的行政機(jī)關(guān)，稱為中央行政機(jī)關(guān)。

　　1.國(guó)務(wù)院 國(guó)務(wù)院的職權(quán)：中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院，即中央人民政府，是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)。根據(jù)憲法和組織法的規(guī)定，國(guó)務(wù)院享有并行使廣泛的行政管理職權(quán)。根據(jù)現(xiàn)行憲法第89條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院共享有18項(xiàng)行政管理職權(quán)。

　　國(guó)務(wù)院由每屆全國(guó)人大第一次會(huì)議選舉產(chǎn)生；國(guó)務(wù)院由總理、副總理若干人、國(guó)務(wù)委員若干人、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)和秘書長(zhǎng)組成。國(guó)務(wù)院總理，根據(jù)國(guó)家主席的提名，經(jīng)全國(guó)人大以全體代表過(guò)半數(shù)通過(guò)決定，由國(guó)家主席任命；其他成員由總理提名，經(jīng)全國(guó)人大以全體代表過(guò)半數(shù)通過(guò)決定，由國(guó)家主席任命。國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制。總理負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)務(wù)院的工作，副總理和國(guó)務(wù)委員協(xié)助總理工作。國(guó)務(wù)院工作中的重大問(wèn)題，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議或全體會(huì)議討論決定，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和國(guó)務(wù)全體會(huì)議由總理召集和主持。

　　2.國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)

　　國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)，是負(fù)責(zé)國(guó)家行政管理某一方面事務(wù)或某些職能的工作機(jī)構(gòu)，是國(guó)務(wù)院的組成部分，依法對(duì)某一方面事務(wù)或某些職能的工作機(jī)構(gòu)，是國(guó)務(wù)院的組成部分，依法對(duì)某一方面的行政事務(wù)具有全國(guó)范圍內(nèi)的管理權(quán)限。各部、委員會(huì)是行政主體。作為行政主體的國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)的職權(quán)，主要包括發(fā)下內(nèi)容：①行政規(guī)章的制定權(quán)；②對(duì)本部門所轄事務(wù)的管理權(quán)；③對(duì)行政糾紛的裁決權(quán)。

　　3.國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)

　　根據(jù)憲法和有關(guān)法律規(guī)定，國(guó)務(wù)院可以根據(jù)工作需要和精簡(jiǎn)的原則設(shè)立若干直屬機(jī)構(gòu)，主管某項(xiàng)專門業(yè)務(wù)。直屬機(jī)構(gòu)的法律地位低于各部、委員會(huì)。其行政首長(zhǎng)不是國(guó)務(wù)院的組成人員。直屬機(jī)構(gòu)具有行政主體的資格。

　　4.國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)管理的國(guó)家局。

　　具有行政主體資格。

　　5.國(guó)務(wù)院的辦公機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)。

　�。ǘ�）地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)

　　地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)，是指其活動(dòng)范圍僅限于國(guó)家一定行政區(qū)域范圍內(nèi)，其管轄事項(xiàng)僅限于地方性行政事務(wù)的行政機(jī)關(guān)，亦稱地方人民政府，即各級(jí)地方人民政府。

　　1.我國(guó)地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)的體制

　　根據(jù)憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定，按照行政區(qū)域的劃分，我國(guó)地方各級(jí)人民政府分為�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（自治州、直轄市的區(qū)）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)。

　　地方各級(jí)人民政府實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

　　2.地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)和特點(diǎn)

　　《地方組織法》第47條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)。”地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)的特點(diǎn)在于其“雙重從屬制”：一方面，地方各級(jí)人民政府都是本級(jí)地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；另一方面，地方各級(jí)人民政府都對(duì)其上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，都是國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，服從國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)。但是，該“雙重從屬制”并不影響地方各級(jí)人民政府的主體資格。

　　3.地方行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)：

　�、賵�(zhí)行權(quán)。執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決議和命令，辦理上級(jí)行政機(jī)關(guān)交辦的事項(xiàng)。②決定、命令的發(fā)布權(quán)和規(guī)章的制定權(quán)�？h級(jí)以上地方政府可發(fā)布命令。③領(lǐng)導(dǎo)和管理權(quán)。④保護(hù)、保障權(quán)。⑤對(duì)本級(jí)政府職能部門和下級(jí)人民政府行政工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)。此外，根據(jù)《地方組織法》規(guī)定，自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)，除行使上述職權(quán)外，還依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限，行使自治權(quán)（第24條）。

　　4.地方人民政府的派出機(jī)關(guān)

　　地方人民政府的派出機(jī)關(guān)，是指由縣級(jí)以上地方人民政府經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)立的行政機(jī)關(guān)。根據(jù)《地方組織法》規(guī)定，我國(guó)地方人民政府的派出機(jī)關(guān)有三種類型：省、自治區(qū)人民政府經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的行政公署；縣、自治縣人民政府經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的區(qū)公所；市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市人民政府經(jīng)上——級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的街道辦事處。

　　地方人民政府的派出機(jī)關(guān)不是一級(jí)人民政府，但是，依據(jù)有關(guān)組織法的規(guī)定，實(shí)際上履行著一級(jí)人民政府的職能，在一定的區(qū)域內(nèi)對(duì)所有的行政事務(wù)享有組織與管理權(quán)，能以自己的名義作出行政行為，并能對(duì)其行為后果承擔(dān)法律責(zé)任。因此，地方人民政府的派出機(jī)關(guān)具有行政主體的資格。

　　鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府是最基層的人民政府，領(lǐng)導(dǎo)和管理所轄行政區(qū)域內(nèi)的行政事務(wù)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府內(nèi)部只設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，不設(shè)職能部門，也不設(shè)派出機(jī)構(gòu)。有時(shí)根據(jù)需要設(shè)派出機(jī)構(gòu)，在對(duì)外活動(dòng)中，只能以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的名義作出行政行為，不能獨(dú)立對(duì)外行使行政權(quán)。因此，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府系統(tǒng)中，只有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府一個(gè)行政主體，除行政法律規(guī)范授權(quán)的情形外，其他任何內(nèi)部機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)都不具有行政主體的資格。

　�。ㄈ�）中央行政機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)關(guān)系的法律調(diào)整

　　中央與地方的關(guān)系，主要包括中央行政機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)的職能劃分以及中央行政機(jī)關(guān)對(duì)地方行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和控制。

　�。�1）中央行政機(jī)關(guān)與地方行政機(jī)關(guān)職能的劃分

　　我國(guó)憲法規(guī)定，中央和地方國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。

　　外交事務(wù)、國(guó)防事務(wù)、貨幣、度量衡、行政區(qū)劃調(diào)整、財(cái)政撥款、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展與布局規(guī)劃等，凡屬全國(guó)性的行政管理事務(wù)，涉及全國(guó)利益者，應(yīng)由中央行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一管轄。

　　地方性經(jīng)濟(jì)建設(shè)規(guī)劃、文化、教育、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、生活福利設(shè)施等，凡屬地方性的行 政管理事務(wù)，涉及地方利益者，應(yīng)由地方行政機(jī)關(guān)獨(dú)立自主地管轄。

　　在本地區(qū)獨(dú)立實(shí)施某項(xiàng)行政管理事務(wù)發(fā)生困難的地方行政機(jī)關(guān)，有權(quán)向中央行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)?jiān)�助，中央行政機(jī)關(guān)應(yīng)在人力、物力、財(cái)力等方面給予支持和援助。

　　（2）中央行政機(jī)關(guān)對(duì)地方行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和控制

　　中央行政機(jī)關(guān)與地方行政機(jī)關(guān)之間的職能劃分，已經(jīng)包含并要求中央行政機(jī)關(guān)對(duì)地方行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和控制。

　　中央行政機(jī)關(guān)有權(quán)審核地方行政機(jī)關(guān)的行政管理工作計(jì)劃，有權(quán)檢查地方行政機(jī)關(guān)的行政管理活動(dòng)，有權(quán)依照法律的規(guī)定糾正地方行政機(jī)關(guān)不當(dāng)?shù)男姓�管理措施�?/p>

( 責(zé)任編輯:阮老師)

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